A finales de los años ochenta, El Salvador atravesaba por una de las crisis más severas de su historia. Algunas de las características de ese momento en el ámbito socioeconómico eran: graves desequilibrios financieros internos y externos manifestados en falta de inversión, déficit fiscal, falta de divisas, elevadas tasas de inflación, altos niveles de subutilización laboral (desempleo y subempleo), graves deficiencias en educación, salud y vivienda y altos niveles de migración interna e internacional (FUSADES, 1995).
Para hacer frente a esa situación, en 1989 el gobierno de El Salvador, bajo la influencia de FUSADES, inició la puesta en marcha de un modelo económico que se sustentaba en cinco pilares: a) el aprovechamiento de la principal ventaja comparativa del país, consistente en la abundancia de mano de obra: b) el aumento de los niveles de eficiencia en la producción nacional a través del libre comercio; c) la adopción de un tipo de cambio realista que eliminara las distorsiones en los precios de los bienes importados y exportados, aumentando la competitividad de los productos domésticos; d) el establecimiento de una tasa de interés real positiva que permitiera elevar los reducidos niveles de ahorro e inversión imperantes; y e) la sustitución de la regla histórica de ajustar el salario en función del costo de la vida (inflación) por una nueva regla donde los salarios estarían en función de la productividad de la mano de obra (FUSADES, 1985).
El objetivo general del modelo consistía en: “Alcanzar a largo plazo un crecimiento sostenido de la economía y elevados niveles de empleo, con base en la diversificación y aumento de la producción exportable, mediante el uso intensivo de la mano de obra” (FUSADES, 1985). Para ello, se impulsó un conjunto de reformas económicas que se concentraron en controlar la inflación, liberalizar el comercio y el sistema financiero, privatizar la mayoría de empresas públicas, simplificar la estructura tributaria y eliminar casi en su totalidad los controles de precio que para entonces se aplicaban a más de 300 bienes y servicios. Sin embargo, el proceso de reformas descuidó la modernización del Estado, el fortalecimiento de las instituciones y la promoción de igualdad de oportunidades (PNUD, 2001).
Durante sus primeros años, que coincidieron con la firma e implementación de los Acuerdos de Paz y con un rápido repunte de las migraciones y las remesas, el modelo parecía muy exitoso. Durante la década de los noventa, por ejemplo, la economía creció a una tasa promedio anual de 4.5% (3.6% más que el crecimiento poblacional). La inflación, por su parte, se redujo de un valor promedio anual de 24.7% en los años ochenta a menos de 3% a finales de la década siguiente. En el sector externo, las exportaciones totales se triplicaron en los años noventa, principalmente como consecuencia del fuerte incremento de las exportaciones de maquila y de las que se hicieron al Mercado Común Centroamericano. En esos años, las importaciones estuvieron creciendo a un ritmo menor que las exportaciones, pero en valores absolutos mayores, provocando una ampliación de la brecha comercial. Esta situación, sin embargo, no generaba mayores dificultades, debido al fuerte incremento de las remesas familiares, las cuales pasaron de US$322 millones en 1990 (5.9% del PIB) a US$1,750 millones en 2000 (13.2% del PIB).
A medida que el impacto de la reconstrucción fue disminuyendo, sin embargo, la tasa de crecimiento económico y la confianza depositada en el modelo se fueron debilitando. Entre 1990 y 1994, por ejemplo, se obtuvo una tasa de crecimiento promedio anual de 5.9%, una de las más altas en América Latina. De 1995 a 1999, sin embargo, la tasa de crecimiento se redujo a 3.9% y luego a 2.8% entre 2000 y 2008. Como consecuencia de este desempeño, de 2000 en adelante, la economía salvadoreña ha sido una de las tres que menos crece en la región.
Adicionalmente, la tasa de subutilización laboral (subempleo más desempleo), que se redujo en más de 20 puntos porcentuales durante el primer quinquenio de los noventa, volvió a aumentar en más de diez puntos en los últimos años. Esto pese a que durante las últimas dos décadas más de 60,000 personas en términos netos (equivalentes al 1% de la población) han emigrado anualmente, sobre todo a los Estados Unidos, en busca de mejores oportunidades. De hecho, se estima que de cada tres personas salvadoreñas que se han empleado, dos han encontrado empleo en el exterior.
De igual manera, entre 1989 y 2009, los salarios mínimos reales disminuyeron en más de 10% para los trabajadores del comercio y la industria y en más de 20% para los trabajadores agropecuarios. Por otra parte, los salarios medios reales se han mantenido prácticamente estancados en las últimas dos décadas, a pesar de que el producto medio real por trabajador aumentó casi un 40% en el mismo período.
Por otra parte, pese a estar fundamentado en una fuerte apuesta por la apertura comercial, el modelo tampoco ha podido estructurar un sector externo capaz de liderar un crecimiento robusto y sostenido de la economía. Prueba de ello, es que la brecha comercial ha aumentado en vez de disminuir, pasando de representar el 13.8% del PIB en 1990 a más de 20% del PIB en los últimos años.
Pero aún con estas deficiencias, como las migraciones y las remesas continuaban aumentando, el modelo parecía funcionar porque la presión por generar empleos era baja, se mantenía la capacidad de importar, a la vez que los ingresos y el consumo nacional aumentaban a tasas similares al resto de países de América Latina. Por otra parte, el país presentaba signos aparentes de fortalecimiento en su estabilidad macroeconómica: bajos niveles de inflación, ausencia de crisis financieras y cambiarias, aumentos en la carga tributaria y niveles de deuda pública manejables.
Además, el país registraba un mejoramiento indiscutible en los principales indicadores sociales que lo colocaban en la ruta para alcanzar la mayoría de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Entre los principales avances en este ámbito, se destacan los siguientes:
-Entre 1992 y el 2006, la población en condición de pobreza (con ingresos inferiores al costo de la canasta básica de consumo) se redujo del 65% al 38% y la que se encontraba en pobreza extrema (con ingresos inferiores al costo de la canasta básica alimentaria) del 31.5% al 12.6%.
-Así mismo, entre 1992 y 2009 la tasa de analfabetismo de personas de 10 años o más disminuyó de 28% a 14%, la tasa de alfabetización de personas entre 15 y 24 años aumentó de 85% a 96%, el porcentaje de estudiantes que inician el primer grado y finalizan el sexto se incrementó de 53% a 84%, mientras que la tasa neta de matriculación en educación primaria aumentó de 75.5% a 95%. Además, durante ese período la relación entre niños y niñas en educación primaria y secundaria se colocó por encima de 100%, la escolaridad promedio aumentó en más de un año y medio y las tasas de deserción y de repitencia en educación básica se redujeron a la mitad.
-En el área de salud y nutrición, la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años se redujo de 52 por mil nacidos vivos en el quinquenio 1988-93 a 19 en el quinquenio 2003-08; mientras que la tasa de mortalidad infantil se redujo de 41 niños por mil nacidos vivos a 14. De igual manera, entre esos dos quinquenios, las tasas de prevalencia de desnutrición crónica (baja talla por edad) y global (bajo peso por edad) entre menores de cinco años disminuyeron de 31.7% a 14.5% y de 16.1% a 8.6%, respectivamente. Por su parte, la tasa de mortalidad materna entre los quinquenios mencionados disminuyó de 158 a 56 por 100,000 nacidos vivos.
-El porcentaje de población con acceso a fuentes de agua mejorada aumentó de 63% a 90% entre 1991 y 2009 y la proporción de población con acceso a agua potable por conexión domiciliar de 42% a 71%. Así mismo, el porcentaje de población con acceso a saneamiento mejorado entre ambos años aumentó de 77% a 89%, mientras que el porcentaje de hogares en situación de déficit habitacional se redujo de 55% a 29%.
Sin embargo, al estallar primero la crisis de alimentos y debilitarse sustancialmente el dinamismo del binomio migraciones-remesas, luego del estallido de la crisis económica internacional a finales de 2008, las limitaciones del modelo se hicieron evidentes:
-En 2009 se produjo un decrecimiento del 3.3% del PIB, una caída de las exportaciones y las remesas de 17% y 9% respectivamente, la pérdida de más de 30,000 empleos en el sector formal, así como el incremento del déficit fiscal y de la deuda pública. Para 2010 y 2011, las tasas de crecimiento fueron de 1.4% y 1.2% respectivamente (las más bajas en América Latina), mientras que las variables macroeconómicas más importantes (remesas, exportaciones, crédito privado e inversión extranjera directa) todavía no habían alcanzado el nivel que tenían antes de la crisis.
-Los efectos de la crisis también se han hecho sentir en las finanzas públicas, ya que durante los últimos cuatro años se ha registrado un déficit fiscal promedio de más de 4% del PIB, provocando que la deuda pública total, aumentara 39.7% del PIB en 2008 a 53.1% en 2010. Como consecuencia del deterioro registrado en estos indicadores, el país se ha visto obligado a negociar un acuerdo de stand-by con el Fondo Monetario Internacional y perdió la calificación de grado de inversión que Moody´s otorgaba a la deuda pública salvadoreña.
-Adicionalmente, como consecuencia del impacto combinado del aumento en el precio de los alimentos, la reducción de las remesas y la recesión económica, la pobreza en 2010 había aumentado a niveles similares a los registrados ocho años atrás.
De hecho, a pesar de los progresos antes señalados, el diagnóstico socioeconómico y político de El Salvador de hoy, aunque con matices, se parece mucho al formulado por FUSADES 25 años atrás. La relación ahorro-inversión continúa desequilibrada, pero a tasas más bajas. Se están volviendo a registrar niveles de déficit fiscal e incrementos en la deuda pública que de no corregirse pronto, podrían generar problemas de insolvencia. La brecha comercial, lejos de reducirse, se ha ampliado sustancialmente.
En el ámbito social, el poder adquisitivo de los salarios se ha deteriorado todavía más, los niveles de subutilización laboral (desempleo y subempleo) siguen siendo muy altos y todavía persisten enormes brechas y desafíos en nutrición, salud, educación y vivienda.
Finalmente en lo político, la polarización y fragmentación de diversos sectores de la población continúa, al tiempo que se ha desatado una ola de violencia y delincuencia que está generando incluso más muertes que para la época del conflicto armado.
Es decir que, igual que lo que pasó con el modelo primario exportador (impulsado mediante las reformas liberales de los años ochenta del siglo XIX), y luego con el modelo de industrialización por sustitución de importaciones practicado entre 1950 y 1979, el modelo económico iniciado en 1989 no ha sido capaz de sacar al país del subdesarrollo. Igual que los otros, comenzó con grandes expectativas y arrojó inicialmente resultados satisfactorios, pero que poco a poco comenzaron a erosionarse, hasta desencadenar en crisis, como la de ahora, que alimentan la percepción de que somos un país sin rumbo.
Al ver estos resultados, parecería que somos un pueblo condenado al trabajo inútil y sin esperanza, como Sísifo, quien fue castigado por los dioses a empujar sin cesar una roca enorme hasta la cima de una montaña, pero antes de alcanzarla, la piedra siempre volvía a caer, viéndose obligado a empezar de nuevo desde el principio.
Algunas preguntas que inmediatamente surgen son: ¿por qué no hemos logrado resolver los enormes problemas socioeconómicos del país?, ¿por qué nos es tan difícil construir estructuras económicas y sociales más equitativas?, ¿en qué hemos fallado? ¿nos han faltado recursos?
El Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2010 (PNUD, 2011) proporciona dos respuestas a estas preguntas.
La primera, es que a pesar de las evidentes diferencias en cuanto a la ruta sugerida para salir del subdesarrollo y alcanzar la riqueza, ninguno de los modelos económicos practicados hasta ahora en el país ha asumido que la verdadera riqueza del país está en su gente. Producto de ello, históricamente las inversiones en áreas como salud, educación, capacitación, ciencia y tecnología, que son claves para el despliegue de las capacidades de las personas y el mejoramiento permanente de su calidad de vida, han sido muy limitadas. De ahí que se concluya que, en la práctica, es como que se hubiera impulsado un “modelo único” de desarrollo que ha hecho de los bajos salarios de los trabajadores la principal ventaja para competir internacionalmente; y que ha delegado la reproducción de la fuerza de trabajo, primero, a la economía campesina, y luego, a lo que ahora se conoce como sector informal.
Esto explicaría, además, por qué un país como Costa Rica, que a lo largo de su historia ha practicado modelos económicos muy similares a los salvadoreños ha tenido más éxito. Si ahora Costa Rica está en la punta de la producción de bienes de alta tecnología es porque desde el siglo XIX, mientras los países del norte centroamericano despilfarrábamos nuestros escasos recursos en múltiples conflictos armados, ellos comenzaron a apostarle a la educación de su gente. Además, hace 50 años optaron por abolir el ejército e institucionalizar mecanismos que han permitido valorizar mejor a la gente, comenzando por la educación básica universal y la cobertura creciente de las redes de protección social, hasta la especialización en la producción de bienes de mayor valor agregado.
La segunda respuesta contenida en el Informe es que, contrariamente a lo que se cree, El Salvador históricamente también ha tenido una macroeconomía débil. Muchas veces el logro de una inflación baja se suele interpretar como sinónimo de una macroeconomía sana. La estabilidad macroeconómica, sin embargo, es mucho más que eso. Exige altas tasas de ahorro e inversión, cuentas fiscales equilibradas y un mejoramiento progresivo en la productividad y la competitividad; aspectos que contribuyen a que la economía crezca de manera robusta y propicie que todos los ciudadanos en edad de laborar, y que deseen hacerlo, tengan un empleo. Este no ha sido el escenario macroeconómico exhibido por El Salvador en las últimas décadas. Ciertamente las tasas de inflación, con excepción de las observadas en la década de los ochenta, han sido bajas, pero en las otras variables el desempeño ha sido mediocre. Las tasas de ahorro e inversión en los últimos 30 años promediaron 15% y 16% del PIB respectivamente, muy por debajo del 25% y más exhibido por los países exitosos del este asiático (Growth Commission).
Durante los últimos 20 años, El Salvador también ha formado parte de los diez países con la tasa más alta de consumo privado con relación al PIB en el mundo (World Bank) y es uno de los pocos países en los que el consumo supera a la producción. Además, ha registrado un déficit fiscal promedio de 2.4% del PIB entre 1970 y 2011.
Adicionalmente, desde 1980 presenta déficits comerciales crónicos, que han llegado a representar más del 20% del PIB. Finalmente, es el tercer país con mayores pérdidas en productividad con respecto a Estados Unidos en Latinoamérica desde 1960 a 2005 (BID, 2010). De ahí que no es casual que la subutilización laboral (desempleo más subempleo) aún sea superior al 50% de la población económicamente activa (PEA) y que la tasa de crecimiento económico de largo plazo (promedio de los últimos 90 años), apenas sea del 3.4% (Oxford Latin American Economic History Database).
*El autor es economista jefe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en El Salvador